Premio Gobierno y Gestión Local, Edición 2009
Nueve años presenciando el desarrollo de los gobiernos locales
Pablo Rojo Calzada 

Esta es la novena edición del Premio Gobierno y Gestión Local, certamen que desde 2001 se ha venido celebrando ininterrumpidamente cada año gracias a los esfuerzos del CIDE, del Colegio de la Frontera Norte y de la Universidad de Guadalajara. Adicionalmente, una gran red de instituciones a lo largo del país permiten hacer difusión, apoyar a los participantes, evaluar los programas y, en general, favorecer a que esta iniciativa de aprendizaje logre consolidarse como un referente necesario para la gestión local del país. Es importante señalar que el Premio es una convocatoria muy amplia que incluye también a las delegaciones políticas del Distrito Federal y a los gobiernos indígenas regidos por el sistema de usos y costumbres. 

El proceso de descentralización ha sido muy lento y poco claro en México. La reforma al artículo 115 constitucional parecía ser un paso importante sin embargo, la definición de las atribuciones municipales no ha sido acompañada de mayores recursos financieros ni facultades recaudatorias. Lo anterior mantiene a los municipios con una gran dependencia de las participaciones y aportaciones federales. Este panorama de restricción financiera, aunado a lo breve que son los tres años de las administraciones municipales, no ofrece muchos incentivos para un trabajo con visión de largo plazo.
Por otro lado, los programas de los gobiernos federal y estatales no logran la mayoría de sus objetivos cuando no hacen partícipe al gobierno local. La articulación entre los tres niveles de gobierno es una fórmula indispensable para el buen desempeño de todo tipo de programas y acciones de política pública. El problema parece ser que los mecanismos de colaboración entre los distintos niveles de gobierno no han logrado aún encontrar modelos claros que vayan en vías de consolidación. Es por lo tanto indispensable que estos acuerdos de acción se den con más frecuencia y en términos que aprovechen mejor las potencialidades intrínsecas a cada nivel de gobierno.
Uno de los problemas más notables en este sentido es precisamente la falta de capacidad en los gobiernos locales para vincularse con los otros niveles y explotar la ventaja de ser el más próximo a la ciudadanía. Esta falta de capacidad no se explica necesariamente por un bajo nivel educativo o falta de experiencia profesional. Es resultado del deficiente modelo institucional que sigue normando la integración y el funcionamiento del municipio.  Administraciones de sólo tres años con la imposibilidad de la elección de las autoridades para un periodo inmediato posterior, un cabildo electo por planilla y una muy fuerte dependencia de los recursos que transfiere la federación, dan muy poco margen de maniobra para el aprendizaje y posterior desempeño de nuestros ayuntamientos.
No obstante, el Premio ha sido testigo de que las excepciones no son tan raras. Hay administraciones municipales capaces de echar a andar programas cuyos resultados sólo verán en el largo plazo. En otros casos, hemos visto como se puede conseguir financiamiento para grandes obras. Por otro lado, los gobiernos municipales han sido muy exitosos en mover e involucrar a la ciudadanía. Las experiencias de transparencia locales han sido muy creativas. Las obras de infraestructura municipal han tenido gran tino en la elección de los sitios para la aplicación de las inversiones. En fin, sin duda alguna los gobiernos locales tienen lo suyo y no es algo menor.
En este sentido, uno de los propósitos de nuestra iniciativa es el de facilitar información práctica, concisa y clara sobre cómo han operado programas en diversos municipios. Hemos constatado que las referencias que dan los materiales como el presente, suelen facilitar la toma de decisiones relativa a las acciones a seguir. Para los organizadores del Premio, ha sido muy gratificante no sólo ser testigos de la respuesta y el entusiasmo con que las autoridades municipales han participado a lo largo de estos años, sino también porque sus programas e iniciativas nos han permitido entender y aprender mucho respecto del estado actual de la administración pública en México.

Estamos convencidos de que para poder obtener el mejor provecho de la información que recibimos cada año, es necesario procesarla para integrar una base de datos que pueda fácilmente ser consultada y explotada. El resultado de esta labor, es el presente disco que permite acceder a información  específica que se pone a disposición de todo el público interesado en el quehacer local.  

La difusión de una buena experiencia de gobierno es el mejor Premio que ésta pueda obtener. Por ello, incluimos todos los programas que nos fueron enviados para esta edición. En su conjunto son ya una muestra muy representativa de lo que las propias autoridades locales han considerado sus mejores acciones. Estas experiencias son un ejemplo muy claro de lo que pasa en cada localidad, sin que necesariamente tengamos noticia de ello, pero que  nos permite explicarnos cómo operan aquellos servicios públicos o procesos administrativos que no se pueden detener. Adicionalmente, los programas descritos también muestran una forma de hacer política de manera muy aterrizada. Los gobiernos locales son instancias que constantemente hacen una labor de mediación entre los diversos actores de la comunidad.

El presente material no pretende ser un manual de procedimientos sino un marco de referencia que brinde algunas ideas de cómo emprender acciones que puedan culminar con éxito. Su lectura puede ser en el orden que mejor prefiera el lector. Por ello hemos tenido especial cuidado en que se pueda tener acceso a las prácticas desde diversos criterios que faciliten su mejor ubicación en función de lo que se busque. 
Algunas estadísticas sobre los resultados de las nueve ediciones del Premio Gobierno y Gestión Local.
Con los programas recibidos en la novena edición del Premio nuestra base de datos ha llegado a contar con 3,567 registros. Este cúmulo de programas de gobierno local, es una muestra muy representativa del gran esfuerzo que realizan día con día nuestras autoridades locales. El sólo hecho de que sus propios operadores los consideren exitosos o innovadores ya es un buen dato para quien se interesa por la gestión local. Sin embargo la mejor ponderación y valoración la podrá hacer el lector en la medida en que se interese por alguno o algunos y haga buena difusión de dichas prácticas.
Para 2009, el total de experiencias participantes alcanzó a los 312 programas. El número de municipios participantes este año fue de 137, de los cuales un buen número ha participado en cada una de las nueve ediciones, con lo que nos han demostrado su credibilidad en el certamen así como el compromiso de las autoridades de esos municipios con su población.
Como siempre lo hemos resaltado, en buena medida el posicionamiento y la legitimidad que ha alcanzado el Premio se debe a la diversidad del origen y la pluralidad partidista que el conjunto de experiencias presenta. Nuestra base datos es un reflejo muy importante de la heterogeneidad que caracteriza al mosaico municipal de México. Su valor se incrementa al lograr hacer que, experiencias que presentan localidades con tal grado de diversidad entre sí, puedan ser comparables y produzcan conocimiento que pueda ser útil a prácticamente cualquier administración local.
Una de las primeras inquietudes tanto de investigadores como del público en general es el origen político de los gobiernos que innovan y que buscan alternativas frescas a viejos problemas. En este sentido, la experiencia del Premio nos muestra que la innovación no es un monopolio exclusivo de una corriente de pensamiento. Pareciera que, en el ámbito local, a la hora de gobernar es más importante resolver problemas que proyectar una ideología. No es extraño encontrar programas similares en administraciones de distinto partido político o, incluso, las asociaciones municipales en dónde conviven armónicamente representantes de las tres fuerzas políticas más importantes a nivel nacional. 

El  CUADRO 1 ilustra el comportamiento de la variable “partido político” originario de las administraciones que han enviado programas entre 2001 y 2009. Como puede observarse se ha tenido respuesta de las principales fuerzas políticas representadas por los tres partidos con mayor votación a nivel nacional (PRI, PAN y PRD). El rubro denominado “OTROS”, muestra efectivamente a otros partidos políticos nacionales, pero también a coaliciones, partidos locales y municipios regidos por el sistema de usos y costumbres cuya participación, cabe destacar, no ha sido nada despreciable. La edición 2009 ha sido un claro reflejo del mapa político nacional.
CUADRO 1
Participación por partido político

El CUADRO 2 y su gráfica muestran los resultados agregados de las nueve ediciones del Premio.
CUADRO 2

El tamaño de los municipios que participan es posiblemente el mejor indicador de que el Premio ha sido un éxito. No es fácil comparar experiencias de municipios cuya población rebasa el millón de habitantes y que, por ende tienen presupuestos que fácilmente pueden pasar de los mil millones de pesos anuales con municipios que apenas llegan a los mil habitantes y cuyo presupuesto apenas alcanza el millón de pesos anual. Sin embargo, el formato utilizado permite neutralizar el efecto de las dimensiones para centrarse en el impacto que las experiencias tienen en su población. El criterio para realizar las subdivisiones siempre ha sido el mismo: define a los municipios medianos como aquellos con poblaciones mayores a 50,000 habitantes y menores a 500,000 habitantes. Si se toman los nueve ciclos del certamen podremos constatar que la mayoría de los participantes son los municipios medianos (CUADRO 4). Los municipios grandes tienen una  amplia  participación en número de programas a pesar de ser una minoría. Sin embargo, concentran a un gran número de habitantes y sus administraciones cuentan con estructuras en ocasiones bastante grandes. Esto provoca que muchas de sus áreas manden programas, lo que incrementa su nivel de participación. La edición 2009 marca, como en años anteriores, un fuerte predominio de los municipios medianos.

CUADRO 3
Participación por tamaño de municipio

Sin embargo, ya el conjunto de las nueve ediciones da una participación más equilibrada entre los distintos tamaños de municipios participantes.

Cuadro 4

Por último, tenemos el criterio de clasificación de zona geográfica de origen del programa. Para interpretar el comportamiento de esta variable hemos utilizado tres macro-regiones (norte, centro y sur). Por las peculiaridades de la división política el mayor número de municipios se ubican en la región centro y sur del país. Como se puede constatar en el CUADRO 5 para el 2008 sigue siendo la región centro la de mayor participación. 

CUADRO 5
Participación por zona geográfica

Complementariamente, el CUADRO 6 muestra que un poco más de la mitad de los programas recibidos durante las siete ediciones proviene de la región centro del país.

Cuadro 6

Orden de presentación y comentarios finales
Como ha sido una costumbre, el presente disco muestra las experiencias de acuerdo a las principales características del programa y a su área de incidencia. La clasificación temática de los programas participantes tiene un alto grado de dificultad pues, una particularidad de las políticas públicas locales es que involucran a distintas áreas de la administración y cubren diversos aspectos de la agenda de gobierno. 
En el CUADRO 7 se detalla los temas para la clasificación y los porcentajes de participación en cada rubro para los siete años. El CUADRO 8 muestra un breve resumen de los resultados acumulados en las siete ediciones. Llama atención que en este año, por primera vez aparece el tema de Política Social como el más frecuente entre los programas que hemos recibido. Los programas de asistencia social, son muestra del compromiso de los municipios para suavizar las inequidades en sus localidades y, al mismo tiempo, es un forma de encontrar rentabilidad política. Específicamente en la edición 2009 el tema de Infraestructura Municipal fue el más numeroso. Lo anterior se explica en parte a que muchos municipios que participaron en el Premio Vivir Mejor en la Ciudad de la SEDESOL, también nos enviaron sus programas al Premio Gobierno y Gestión Local.

CUADRO 7
Programas participantes por tema

*El Reconocimiento Especial al Fortalecimiento Municipal fue un reconocimiento que se entregó  sólo en las ediciones 2003 y 2004 a gobiernos estatales.

CUADRO 8
Resumen ocho ediciones

Con el fin de que se pueda lograr la mejor interpretación de los datos presentados en este último cuadro, hacemos algunas precisiones respecto de los contenidos de cada tema.
Dentro de la sección de “Modernización Administrativa”, se incluyen programas con cualquiera de las seis características siguientes:
•	Programas dirigidos a la modernización de reglamentos, estructuras y comportamientos a partir de la reingeniería y la introducción de patrones de calidad. Estos programas muestran, en términos generales, una búsqueda de mayor eficiencia administrativa.
•	Programas avocados al desarrollo de los recursos humanos y a la instrumentación del servicio civil de carrera (o de sus precondiciones).
•	Programas de mejora en trámites a cargo del municipio que enfatizan la desregulación o bien integran pasos en la atención.
•	Programas basados en los métodos desarrollados por la gerencia pública; presupuesto por resultados, atención al cliente, evaluación de resultados, ventanilla única y simplificación administrativa.
•	Programas encaminados a mejoras informáticas e instauración del concepto de gobierno electrónico al ejercicio gubernamental. 
•	Programas para la modernización y el fortalecimiento de las finanzas municipales.

La sección de “Desarrollo Municipal” está integrada por programas con las siguientes particularidades:
•	Programas con orientación hacia el desarrollo sustentable que pretenden encontrar un balance entre el crecimiento y las potencialidades naturales con que cuentan los municipios.
•	Programas de fomento al desarrollo económico y la generación de empleos en zonas urbanas. Destacan cuestiones tales como: creación de cadenas de producción y consumo; el otorgamiento de micro-créditos para proyectos productivos; incubadoras de empresas; creación de empleos temporales; atracción de inversiones a través de la difusión de sus ventajas competitivas; y promoción del empleo.
•	Programas de subsidio a sectores o actividades prioritarias para el desarrollo municipal o la potencial integración de éste en la región.

En la sección que aparece bajo el título de “Política Social” se han agregado programas creados para atender dos clases de necesidades o grupos: a) los grupos vulnerables que requieren ayudas específicas; b) grupos con plenas capacidades pero con escaso desarrollo de éstas; en este último caso se privilegia el concepto de empoderamiento.